Dos Culturas de Desarrollo Sostenible

(Publicado en Ingles por priera vez en Junio 2002, The Journal, Volume 11, No 7, 2002, Centre for Energy Petroleum and Mineral Law and Policy, Dundee University.)

Introducción

Durante los últimos años la comunidad minera internacional se ha venido planteando la necesidad de una nueva imagen, una nueva relación entre la industria minera y el resto de la sociedad.  Este cambio es impulsado por el hecho de que en muchos países la minería ya no es considerada socialmente aceptable, y por la toma de conciencia de que para que las compañías conserven sus accionistas, el acceso al capital e incluso el acceso a la tierra, la industria debe distanciarse de su imagen histórica de pillaje y rapiña.  Este desafío ha sido resuelto en parte mediante el apoyo del desarrollo sostenible como resultado necesario de la minería, si bien la industria se enfrenta con dos diferentes visiones culturales de la sustentabilidad.  Estas diferentes percepciones del desarrollo sostenible en países desarrollados y en vías de desarrollo deben ser comprendidas para así responder a las necesidades de los grupos de interes (stakeholders).

La minería y el desarrollo sostenible

Siguiendo el ejemplo de unas pocas compañías innovadoras que han experimentado con políticas y prácticas tales como “triple bottom-line reporting” (que evalúa el desempeño de la mina en tres áreas distintas: económica, ecológica y social) y “minería socialmente responsible”, la industria se agrupa bajo la bandera del desarrollo sostenible o, el término más común, sustentabilidad.  Los líderes de este movimiento son la Iniciativa de Minería Global (Global Mining Initiative, oGMI) y el Proyecto de Minerales Mineros Y Desarrollo Sostenible (Mining Minerals and Sustainable Development Project o MMSD) cuya intención es ayudar a cambiar el modo en que la industria minera conduce sus negocios.  Existe, sin embargo, el riesgo de que la adopción de una nomenclatura común termine siendo sólo una fachada, a menos que haya un entendimiento previo acerca de qué significa desarrollo sostenible.  Es todavía más crítico que este entendimiento sea compartido por la sociedad en general y los grupos directamente conectados con la minería.  Si se pretende que haya un cambio genuino dentro de la industria minera, y entre ésta y la sociedad en su totalidad, es escencial que todos los sectores participantes marchen en la misma dirección.

El término “desarrollo sostenible” no es nuevo, apareció por primera vez a fin de los años '70 y cobró notoriedad con la publicación del reporte de la Comisión Mundial de Medioambiente y Desarrollo, titulado “Nuestro Futuro Común” en 1987.  Este estudio, también conocido como el Reporte Bruntland, inició un debate que continúa el día de hoy acerca de cómo el desarrollo y la actividad económica en todas sus formas pueden cambiar para responder al desafío de mantener tanto una población mundial en aumento como el medioambiente del cual depende la vida.

Desde un comienzo la industria minera se ha visto en dificultades para encontrar su lugar en esta visión, debido en gran parte a la confusión, o percibida tensión, tanto dentro como fuera de la industria, entre el concepto de desarrollo sostenible y la realidad de recursos renovables.  Claramente la minería no se basa en la explotación de un recurso renovable: una vez que el material ha sido extraído, ya no existe más.  Para mucha gente esto significa que la minería, de hecho, está en conflicto con el concepto de desarrollo sostenible, el cual asocian sólo con el uso de recursos renovables.  Ante esta verdad irrevocable, cómo puede la industria minera aspirar a contribuir al desarrollo sostenible?

Dimensiones de la Relación de la Minería con el Desarrollo Sostenible

La examinación crítica de la definición del desarrollo sostenible provee la base para comprender los roles potenciales de la minería y la gravedad >del desafío que la industria debe enfrentar.  En las palabras originales de la Comisión Bruntland, que están consideradas como la definición fundamental, se describe al desarrollo sostenible como “aquél desarrollo que responde a las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de las generaciones futuras a satisfacer sus propias necesidades”.  Existen así tres elementos en esta proposición: la implicación de que el medio ambiente es finito, el concepto de necesidad, y la desafío del interés generacional.

La capacidad del medio ambiente para mantener la actividad minera está limitada en dos aspectos: la disminución y eventual agotamiento de un recurso finito (la veta mineral), y a través del impacto negativo en los ambientes biofísicos y sociales, causado por el propio proceso de extracción.

En lo que se refiere al impacto físico el suelo se ve disturbado, y las plantas, animales y recursos hídricos son afectados o destruídos a consecuencia del proceso.  Sin embargo durante años la industria internacional ha venido tratando el medio ambiente como una importante cuestión en el manejo integral de sus operaciones.  Leyes, reglamentaciones y las prácticas que evitan, disminuyen y mitigan el impacto están firmente establecidas.  Algunas compañías mineras han alcanzado un nivel en el cual el manejo del medio ambiente es parte de la cultura de la corporación, con auditorías externas, certificaciones en acuerdo con ISO, colaboración con grupos ecológicos y premios a la excelencia.  style='font-size:12.0pt;font-family:"Times New Roman"; '>Más importante aún, un ideal ha surgido dentro de la industria minera: el de la salvaguarda, en el cual la compañía asume la responsabilidad por el uso de la tierra, minimizando el impacto y restaurando el paisaje una vez que la extracción ha finalizado.  Si bien muchos críticos se plantean si la industria ha cumplido o no con estas propuestas, hay buenas razones para confiar en que la industria minera se está aproximando a la solución de este problema, siempre y cuando cuente con los recursos apropiados.

En cuanto al impacto de la extracción mineral en el medio social, la capacidad de la industria para enfrentarse con estas cuestiones es muy diferente.  Las cuestiones sociales, si bien no son nuevas, han cobrado mayor importancia en cuanto a la seriedad con que deben ser consideradas.  La industria no cuenta todavía con suficiente experiencia o capacidad en este aspecto; la regulación del impacto social raramente aparece integrado con el modo en que la compañía maneja sus negocios, y no hay prácticamente ningún marco de referencia legal que provea las reglas del juego.  La industria recién ha comenzado a comprender cómo hacer para responder a estos desafíos.

La industria minera también debe ocuparse de los dos aspectos restantes del desarrollo sostenible: las necesidades y el interés generacional, que están íntimamente conectados.  Satisfacer las necesidades actuales requiere prestar atención a la manera en que los riesgos y beneficios de la actividad minera se balancean para satisfacer las necesidades del desarrollo humano en el presente. Esto representa la preocupación por los intereses intra-generacionales.  Por otro lado, la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras es la responsabilidad de los intereses inter-generacionales, que requieren la conservación de los recursos minerales y la protección de la integridad del medio ambiente para beneficio de las generaciones futuras.  Es aquí que, en todo el mundo, la industria minera se encuentra con dos distintas visiones culturales, y al mismo tiempo complimentarias, de las necesidades de la sociedad, y de cómo se espera que la industria contribuya a la sustentabilidad en el futuro.  Esta tensión entre los intereses intra e inter-generacionales es una constrante en los debates acerca del desarrollo sostenible, y no pertenece solamenente a la industria minera.

La opinión del mundo desarrollado (que la minería es una actividad no deseada, incompatible con el desarrollo sostenible) le es familiar a cualquier norteamericano o europeo.  En realidad es probablemente el sentimiento dominante en la Europa de hoy y refleja la opinión de que la minería contamina, destruye y degrada el medio ambiente, y debe ser detenida.  Esta perspectiva proviene de una cultura post-industrial propia de naciones opulentas, que tienen ricas economías diversificadas, mecanismos estatales y gubernamentales para la distribución y redistribución de la riqueza y cuyas poblaciones han alcanzado un nivel básico de bienestar socioeconómico.  Este público considera imperativa la necesidad de preservar los recursos para las generaciones venideras.  Cuando se trata de metales y minerales su lema es “reducir, reusar y reciclar”.

La opinión en los países en vías de desarrollo (incluyendo América Latina) donde la industria minera es particularmente activa, es decididamente diferente.  Aquí la minería está considerada una industria escencial.  Estos países son, en general, relativamente pobres, tienen una capacidad muy limitada para la generación de riqueza y consideran a la minería como un factor muy importante para el desarrollo económico, particularmente en términos de indicadores macroeconómicos tradicionales como balance de pagos, inversiones de capital extranjero, generación de rentas para el gobierno central, etc.  Desafortunadamente estos mismos países carecen en general de la habilidad de redistribuir efectivamente los beneficios de la riqueza así generada, dejando grandes porciones de la población en la pobreza, y económica, social y políticamente marginadas.  Sin embargo estas naciones, y especialmenet sus clases más pobres, aspiran a alcanzar los beneficios de la sociedad moderna.

Al recalcar la tensión entre los dos modelos de interés en el desarrollo sostenible no estamos sugiriendo que a los habitantes de los países en vías de desarrollo no les importa el medio ambiente; sino que sus necesidades son predominantemente sociales y económicas, inmediatas: cómo hacer para rescatar a la generación actual de una vida de pobreza y cómo construir comunidades fuertes y autosuficientes.  Sus prioridades son la producción, la generación de empleos y la distribución de la riqueza, mientras que su preocupación por el medio ambiente es típicamente inmediata y personal: agua, aire y comida no contaminados, y garantías que aseguren un futuro sano.

El dilema de la minería es cómo balancear los imperativos sociales y ecológicos y devenir socialmente aceptable en ambos mundos: en el mundo desarrollado, donde se encuentran las oficinas centrales, con los accionistas y las instituciones financieras, y en el mundo en vías de desarrollo, donde, más y más, se encuentran las minas y los proyectos de exploración.

Cómo hace la industria para aceptar el hecho de que las minas pueden ganar premios internacionales por su desempeño ecológico, y sin embargo no llegan a ser socialmente aceptables en las comunidades locales?  Y aún más contradictorio para aquéllos con un punto de vista propio del mundo desarrollado, que se plantean la presencia de una mina como OK Tedi, que ha sido llamada un fracaso ecológico y el escándalo ambiental de las Organizaciones No Gubernamentales, pero que al mismo tiempo es socialmente aceptable, e incluso escencial, para la gente de Papúa Nueva Guinea.

Vale la pena recalcar que estas diferencia culturales existen también en Canadá, un país considerado parte del mundo desarrollado.  Aquí la población de centros urbanos y suburbanos consideran a la actividad minera como una cuestión principalmente ecológica e inter- generacional, mientras que la población rural, particularmente en las comunidades indígenas del norte, opinan que los problemas principales son consideraciones intra-generacionales tales >como la participación de la comunidad y el acceso a las ganancias.  De manera distinta las mismas tensiones aparecen en los Estados Unidos entra la población urbana dominante y las comunidades en estados del centro y del oeste que dependen de sus recursos naturales.

Entonces, cómo hace la industria minera para adoptar el principio de sustentabilidad?  Ciertamente parte del desafío del desarrollo sostenible se resuelve a través del manejo del medio ambiente.  Mientras que la industria minera todavía no ha logrado alcanzar un nivel consistente en el tratamiento de los temas ecológicos, y si bien sus razones para proteger el medio ambiente obedecen a las regulaciones legales y financieras existentes, es razonable decir que grandes sectores de la industria han internalizado la necesidad del responsable manejo del medio ambiente.  Aún más, el hecho de que esta responsabilidad está siendo internalizada por las culturas corporativas prueba que al igual que la seguridad y la salud se ha transformado en un valor que será mantenido en el futuro.  De esta manera, muchas de las preocupaciones de la sociedad actual acerca del interés generacional, tanto en países desarrollados como en vías de desarrollo, han sido acomodadas.

Qué ocurre entonces con el desafío social e intra-generacional de reducir el impacto, la distribución de riesgos y beneficios, la distribución de la riqueza y la construcción y mantenimiento de comunidades autosuficientes?

Interés intra-generacional: hacia dónde vamos?

La respuesta de la industria minera a este desafío se encuentra todavía en su infancia, pero continúa evolucionando.  Algunas de las compañías líderes han adoptado políticas y procedimientos operativos basados en principios de respeto por la comunidad y la cultura local, y la necesidad de una comunicación abierta y transparente.  También se afanan por mitigar el impacto social, aumentar los beneficios sociales y económicos y la participación en el desarrollo comunitario.  Estas acciones, sin embargo, tratan en su mayor parte de facilitar una biena relación y obtener una Licencia de Operaciones social, más que de satisfacer los objetivos del desarrollo sostenible.

Las acciones de las corporaciones más allá de este nivel son generalmente muy tenues.  Esto refleja en parte la percepción de que el envolvimiento con la comunidad es una propuesta costosa, y una responsabilidad que en realidad le pertenece al gobierno, y donde la industria no debe tener un envolvimiento demasiado profundo.  Incluso allí donde las compañías han adoptado un rol más contructivo apareced frecuentemente la dificultad de determinar cómo hacer una contribución significativa al bienestar de las comunidades locales.  Existe en particular una gran ambigüedad originada en la confusión entre infraestructura social (escuelas, hospitales) y capital social (las relaciones y normas entre la gente que facilitan la acción colectiva, el acceso a los recursos y la habilidad de autoregularse en el futuro.) Este es un tema crítico ya que existe una fuerte tendencia dentro de las compañías hacia invertir preferentemente en la infraestructura social, ya que, al contrario del capital social y humano, la infraestructura es tangible, familiar y fácil de manejar, definir, tasar y completar.  Esta preferencia por desarrollar la infraestructura social es una en un número de estrategias que perpetuan el paternalismo y la dependencia en viejos modelos de distribución de beneficios, y que es menos capaz de contribuir, por sí sola, al desarrollo sostenible.  Tanto la infraestructura social como el capital social son importantes, por los que se requiere una estrategia holística.

Uno de los principales cambios en ideas y planteos consiste en ver la mina como parte integral de la economía de la región, en vez de considerar cómo la mina se conecta con la economía local.  De esta manera se va de un pensamiento “mino-céntrico” (que es un punto de partica absolutamente lógico ara la compañía minera) a un plan de desarrollo sostenible que usa la actividad económica de la mina para reforzar el futuro económico del área.  La clave es identificar oportunidades económicas deseadas por la comunidad que se originen fuera de la órbita de la mina, o relacionadas con ella pero no totalmente dependientes.  Una vez que estas actividades han sido identificadas, algunas actividades económicas, o las ganacias generadas por la mina, pueden ser utilizadas para crear una base económica que continuará funcionando después de que la mina haya cerrado, y que cree y mantenga una comunidad autosuficiente en los años por venir.

Es necesaria la inversión en las áreas de capital intelectual (edificar esculas puede ser una contribución), capital natural y capital social, como también una infraestructura social.  Esto implica invertir en la gente, su educación, capacitación en las áreas andministrativas y organizativas, desarrollo de negocios y también, más importante, actividades sociales y culturales identificadas por la comunidad.  Muchas veces la comunidad necesita ayuda para adquirir la capacidad de manejar sus propios asuntos ante la presencia del rápido cambio social, para desarrollar negocios que aprovechen las nuevas oportunidades, y establecer mercados para sus nuevos productos.  Fundamentalmente estamos hablando del desarrrollo de la comunidad, y de cómo la mina puede ser un participarte positivo en este proceso.  Invertir en el capital social y en áreas prioritarias para la infraestructura social es redituable a largo plazo, ya que desarrolla la autosuficiencia y ayuda a la comunidad a transformar los beneficios inmediatos de la extracción de un recurso en beneficios a largo plazo para el futuro de la comunidad.

Para que esto ocurra

Pero las compañías no pueden ni deben hacer esto por sí solas.  El rol de los gobiernos es facilitar la actividad comercial, incluyendo el desarrollo que incorpora el concepto de desarrollo sostenible.  Esto requiere más que voluntad política, también debe contarse con la capacidad.  Desafortunadadmente la mayoría de países y gobiernos, ya sea en el mundo desarrollado o en vías de desarrollo, carecen de esta capacidad.  Esta carencia, y la ausencia de recursos financieros en muchos países afectan la habilidad de los gobiernos para participar y cooperar con en sector privado en la creación de mejores oportunidades para el desarrollo integral de esas comunidades.

Las demandas regionales y locales de acceso a los beneficios derivados de la actividad minera crean aún más presión en las compañías.  Generalmente esta demanda no está asociada con una llamada efectiva para la aplicación de principios de sustentabilidad; por el contrario hay una demanda por la “justa” distribución de las ganancias.  Esta expectativa, que se transforma en demanda, puede ser satisfecha a través del uso de dinero proveniente de los impuestos redistribuídos en el área de explotación para así beneficiar a las comunidades, aunque esto ocurre raramente.  Donde el gobierno es débil, ausente, inactivo en proveer para la población, las compañías se ven forzadas a actuar en su lugar, y proveer la infraestructura, servicios básicos y asistencia social, y al mismo tiempo deben pagar impuestos al gobierno central.

A la fecha, las respuestas de los gobiernos ante esta situación han sido limitadas en número, tentativas y en una o dos direcciones: ya sea proveyendo incentivos para las compañías o más comúnmente, a través de la regulación.  Honduras, Bolivia y Papúa Nueva Guinea, por ejemplo, tienen leyes impositivas que favorecen inversiones que benefician a las comunidades.  El planteo regulatorio está ejemplificado en la situación en >Indonesia, donde desarrollos mineros acordados bajo el actual Contrato de Trabajo requieren la inclusión de un programa de desarrollo comunitario.  De manera similar en Nunavut y los territorios del noroeste de Canadá, el Acuerdo de Impactos y Beneficios con las comunidades locales es un requerimiento previo a la aprobación de todo proyecto en el proceso de Asesoramiento del Impacto del Medio Ambiente.  Perú, por ejemplo, ha publicado recientemente el borrador de su versión de este asesoramiento, según el cual la compañía tiene la responsabilidad de demostrar que la mina es aceptada socialmente, y que proveerá beneficios para la comunidad.

Esta tendencia parece inclinarse a favor de la regulación, tanto directamente por ley como a través de intenciones de conducta, aunque se debe notar que, con unas pocas excepciones, ni los actuales avances regulatorios ni los programas de incentivo fiscal requieren que los beneficios para la comunidad estén relacionados con los principios de sustentabilidad.  Sin embargo hay indicios qu pronostican que esta situación está por cambiar.

Papúa Nueva Guinea se ha embarcado en un programa de reforma regulatoria que intenta aplicar los principios de desarrollo sostenible al sector minero.  Nunavut tiene intenciones similares, y también Perú y la República Dominicana, entre otros.  Es de esperarse que las políticas y regulaciones surgidas de estos proyectos nacionales reflejen los imperativos culturales y la heterogeneidad de la población, y así ayuden al sector privado a satisfacer las expectativas tanto locales como globales.

Conclusiones

La industria minera tiene un lugar en una economía basada en los principios del desarrollo sostenible, un lugar que va más allá de de la necesidad básica de recursos del suelo.  Esta perspectiva no endosa la minería y otras formas de inversión o desarrollo de recursos a ciegas -el punto es que este desarrollo puede satisfacer criterios adicionales.  El desafío y la oportunidad consisten en satisfacer el interés inter-generacional como parte de la salvaguarda del medio ambiente y, al mismo tiempo, proveer para el interés intra-generacional generando mejores oportunidades para el desarrollo sostenible de las comunidades locales.  La industria tiene la oportunidad de ejercer un rol líder adoptando estos principios para ayudar a crear comunidades autosuficientes y así silenciar a los críticos.  Sin embargo esto requerirá adquirir y desarrollar nuevas capacitaciones y crear culturas corporativas que las apoyen.

En este momento los regímenes legislativos provistos por los gobiernos parecen ser el eslabón más débil, pero esta situación puede cambiar muy pronto.  Las primeras iniciativas diseñadas para asegurar que los beneficios lleguen a las comunidades locales se ven reemplazadas por esfuerzos que proveen un marco de referencia regulatorio basado en el desarrollo sostenible.  A este respecto la industria se encuentra en una buena posición para negociar con los gobiernos la naturaleza de una nueva legislación.  El proyecto MMSD tiene el potencial para proveer información más detallada acerca de cómo y dónde aplicar incentivos y regulaciones que aseguren que los objetivos del desarrollo sostenible tanto inter como intra-generacional sean satisfechos.  Un esfuerzo colectivo encontraría entonces la justificación para crear modelos legislativos que pueden ser adoptados por gobiernos en todo el mundo y asi ayudar a la industria minera a satisfacer las expectativas de sus muchos accionistas.

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